Le géographe et chercheur François-Xavier Bonnet (1) revient sur le conflit qui oppose les musulmans de Mindanao et le gouvernement philippin. Il explique la difficulté des négociations pour aboutir à un accord de paix durable.

Où en est le processus de paix entre le gouvernement philippin et le Front de libération islamique Moro (MILF) ?

En août 2008, le gouvernement philippin et le MILF s’apprêtaient à signer, à Kuala Lumpur, un document historique sur l’autonomie des populations musulmanes (ou Moro) de Mindanao et Sulu. Cette question de l’autonomie des Moro était la pierre d’achoppement de toutes les négociations précédentes (depuis 1997) et la paix semblait alors à portée de main. Pour la première fois, officiellement, le Moro Islamic Liberation Front (MILF) reconnaissait que la voie de l’autonomie renforcée au sein de la République des Philippines était préférable au séparatisme. De son côté, l’administration Macapagal acceptait une autonomie dont les limites dépassaient le cadre de la constitution. Le document, appelé MOA-AD (memorendum sur le domaine ancestral), prévoyait la création d’une région autonome (Bangsamoro Juridical Entity ou BJE) ayant le contrôle de l’exploration et l’exploitation de toutes les ressources naturelles trouvées sur son territoire, tant terrestre que maritime. La BJE avait aussi la possibilité d’ouvrir des missions commerciales à l’étranger (dans des pays amis des Philippines) et de mettre en place ses propres institutions politiques, juridiques, économiques et financières ainsi que sa police et sa force de sécurité interne. Seules les compétences régaliennes (monnaie, défense, etc.) restaient aux mains du gouvernement central.

Pourquoi ce memorendum a-t-il été un échec ?

Le territoire de cette BJE devait comprendre les cinq provinces musulmanes formant l’actuelle région autonome musulmane (ARMM, créée en 1989 mais sans aucune autonomie réelle) et 2196 villages contigus à cette dernière mais localisés dans des provinces majoritairement chrétiennes (737 villages étaient majoritairement musulmans). Malheureusement, s’il était prévu que les habitants se prononcent, lors d’un référendum, sur leur volonté ou non de rejoindre la future région autonome, les négociateurs des deux parties n’avaient pas jugé bon de les consulter avant la signature finale du MOA-AD. Lorsque le document secret fut dévoilé, à la faveur d’une fuite, par la presse nationale, les élus des provinces chrétiennes concernées par le MOAAD et les politiciens nationaux (députés et sénateurs), notamment de l’opposition, réagirent violemment et bloquèrent, par l’intermédiaire de la Cour Suprême, toute tentative de signature du document. En septembre 2008, la Cour confirmait que le MOA-AD allait à l’encontre de la Constitution et qu’il était nécessaire de réviser celle-ci avant de signer le document et non l’inverse. Le fiasco du memorandum s’est accompagné par un retour des opérations militaires contre certains commandants locaux du MILF, tels le commandant Kato dans la province de Maguindanao ou le commandant Bravo dans la province de Lanao del Norte. Ces commandants influents (ils dirigent plusieurs milliers d’hommes chacun) représentent l’aile dure du MILF et n’ont jamais été très favorables aux pourparlers avec le gouvernement.

L’annulation de la signature du MOA-AD confortait l’idée de ces deux commandants que le gouvernement philippin était insincère et que le comité central du MILF se faisait « rouler dans la farine ». Depuis le mois de mars 2011, le commandant Kato a quitté le MILF et acréé sa propre organisation séparatiste, le Bangsamoro Islamic Freedom Movement (BIFM) et son bras armé, les Bangsamoro Islamic Freedom Fighters (BIFF). Après de longues négociations, sans résultat, le commandant Kato était exclu, officiellement, du MILF le 4 octobre 2011. C’est donc dans ce contexte de faux espoirs et de fortes tensions qu’il faut comprendre, en partie, l’action extrêmement prudente de l’administration du président Aquino (élu le 16 juin 2010). En effet, il a fallut attendre plus d’un an pour que les négociations soient sérieusement relancées. La rencontre historique du 4 août 2011 à Tokyo entre le président Aquino et le chef du MILF, hadji Murad, semblait relancer le processus de paix. L’espérance était d’autant plus forte que le président promettait de régler, une bonne fois pour toute, la question Moro avant la fin de son mandat (16 juin 2016). Cependant, cette rencontre révélait aussi les divergences, quasi radicales, des deux hommes. Pour le MILF, il était nécessaire de poursuivre le processus de paix en s’appuyant sur toutes les avancées passées et reconnues par toutes les administrations précédentes depuis 1997. Le MOA-AD était ainsi la clef de voûte de la paix, moyennant quelques ajustements. Pour le président Aquino, au contraire, il était nécessaire de renégocier quelque chose de radicalement nouveau, faisant fi des 14 années de négociations. Pour l’administration Aquino, le problème musulman ne peut trouver sa résolution que par un développement économique massif des régions affectées par le conflit. Cette perception que la pauvreté est à l’origine du conflit entre les musulmans de Mindanao et le gouvernement philippin est très largement partagée par les instances internationales telles que la Banque mondiale ou la Banque asiatique du développement. Or, comme le rappelle hadji Murad, le MILF ne s’oppose pas au développement économique de la région, bien au contraire, mais celui-ci ne pourra voir le jour que lorsque la question politique sera réglée. En guise de règlement politique, l’administration Aquino propose de ne garder que les éléments constitutionnels du MOAAD et de les intégrer dans une nouvelle charte de la région autonome actuelle (ARMM). Ainsi, sans grande surprise, le MILF refusait les nouvelles propositions du gouvernement lors de la reprise des négociations à Kuala Lumpur le 26 août 2011. Depuis, c’est le statu quo.

Quels sont les acteurs qui bloquent ou freinent ce processus de paix ?

La position gouvernementale, très pragmatique (faire avec la Constitution actuelle), vise à ménager au mieux les intérêts des acteurs politiques et économiques chrétiens locaux et nationaux, quitte à renier les nombreux accords passés avec le MILF. D’autre part, l’administration Aquino doit aussi jongler avec l’organisation rivale du MILF, le Moro National Liberation Front (MNLF). Ce dernier, mouvement historique de la lutte moro, avait signé en 1996 un accord de paix avec le gouvernement Ramos (1992-1998). Nur Misuari, le chef du MNLF, considère que le gouvernement philippin devrait d’abord appliquer dans sa totalité les accords de 1996 avant de songer au MILF. Le MNLF, composé essentiellement des groupes ethniques Tausug (archipel de Sulu) et Yakan (île de Basilan), accepte mal de se retrouver dominé politiquement par les ethnies Maguindanao, Maranao et Iranum qui composent principalement le MILF. Enfin, les populations tribales non islamisées (appelées Lumad) refusent d’adhérer à une quelconque structure musulmane, arguant du fait qu’ils ont, depuis 1997, la possibilité de définir leurs propres territoires ancestraux. Ces intérêts divergents freinent le processus de paix et l’administration Aquino a promis qu’à chaque étape des négociations, la population et ses leaders seraient consultés.

Le massacre de Maguindanao du 23 novembre 2009, dans lequel périrent 60 personnes dont 34 journalistes, ne représente-t-il pas une autre forme de violence que celle des mouvements séparatistes ?

Ce massacre, perpétué par le puissant clan des Ampatuan contre le clan adverse des Mangudadatu, est l’exemple extrême de ce que l’on appelle, à Mindanao, les rido ou vendettas. Les rido sont un cycle infernal de vengeances, représailles, etc., pour laver l’honneur des familles impliquées. De tels comportements violents sont fort nombreuses dans la région musulmane de Mindanao et interfèrent souvent avec le processus de paix entre le MILF et le gouvernement. Les forces armées gouvernementales et du MILF tombent souvent dans le piège, en soutenant leurs alliés respectifs impliqués dans une rido. Dans cette situation, l’armée et le MILF se retrouvent face-à-face et le risque d’escalade est élevé sans l’intervention rapide des mécanismes de suivi du cessez-le-feu. Les rido doivent faire l’objet d’un traitement particulier, parallèle au processus de paix, afin de désamorcer de potentielles « bombes sociales ».

(1) François-Xavier Bonnet travaille en tant que chercheur partenaire de l’Institut de Recherches sur l’Asie du Sud-est Contemporaine (IRASEC) et de l’Institut Français de Géopolitique (université Paris VIII)

A lire sur le même thème:
François-Xavier Bonnet, Mindanao : séparatisme, autonomie et vendetta, « Carnet de l’Irasec » n° 18, paru en décembre 2011
William Guéraiche (dir), Philippines contemporaines, Paris, Les Indes savantes.