Une chronique du conflit birman par François Guilbert
Mercredi 31 juillet, le Conseil national de sécurité et de défense birman (NDSC) et ses onze membres sont appelés une nouvelle fois à se réunir pour examiner la prolongation de l’état d’urgence arrivant à son échéance semestrielle en fin de journée. Le prolongement du régime d’exception qui régit la vie des Birmans depuis la prise du pouvoir par le général Min Aung Hlaing en février 2021 est attendu. La situation sécuritaire ne s’est pas améliorée au cours des derniers mois, bien au contraire or c’est la situation de guerre civile dans une bonne partie du pays qui l’a jusqu’ici justifiée. Mais comme ses devanciers, il ne devrait pas changer grande chose pour le quotidien des Birmans. Néanmoins, cette sixième reconduction consécutive, pour une période de six mois, va elle s’opérer dans un contexte institutionnel bien singulier.
Le premier vice-président de la République, le général (retraité) Myint Swe (73 ans) passe la main.
Depuis le putsch, de jure et de facto, l’ex-parlementaire élu sous l’étiquette du Parti de la solidarité et du développement de l’Union (USDP) conduisait les réunions du NDSC et y apportait sa caution institutionnelle. Il endossait sans barguigner les attentes de la junte et les rapports sécuritaires du général Min Aung Hlaing appelant au maintien d’un régime juridique d’exception. Seulement aujourd’hui, il ne serait plus à même de le faire. Son état de santé très dégradé l’aurait officiellement conduit à « transmettre » son rôle, essentiellement protocolaire et très épisodique, au commandant-en-chef des services de défense. Cette décision de retrait n’est pas une surprise mais il n’est pas certain qu’elle soit totalement de son fait. Elle n’a pas pris la forme d’un discours de l’intéressé mais d’une missive de son bureau rendue publique dimanche soir 21 juillet par les ondes de la chaîne d’Etat de télévision MRTV. Une décision soudaine compatible avec l’article 72 de la Constitution mais qui intervient une semaine tout juste avant une session du NDSC qu’il était appelé à convoquer et à présider. Matériellement, il n’est pas certain que l’homme ait été encore physiquement capable de faire un tel choix. Le régime militaire l’admet lui-même. Il a été en effet précisé publiquement que le général Myint Swe n’est plus apte à remplir ses tâches du quotidien, à commencer par se nourrir. Il est confronté, si l’on en croît la propagande militaire, à des problèmes psychomoteurs sévères, ayant justifié, depuis le début de l’année 2024, des périodes d’hospitalisation à Singapour et Nay Pyi Taw.
La constitutionnalité de l’attribution de la fonction présidentielle au général Min Aung Hlaing est discutable et discutée.
Pour mettre un terme à la polémique amorcée par l’opposition sur les réseaux sociaux, le porte-parole de l’armée a excipé deux articles de la Constitution de 2008 ; le courrier de départ du général Myint Swe ne faisant, lui, figurer aucune mention de ce type. Cependant, le major-général Zaw Min Tun s’est bien gardé de mentionner un quelconque avis ou consultation de la Cour constitutionnelle sur la question. Il s’est juste contenté d’évoquer la conformité du transfert avec les articles 412 (b) et 419 de la loi fondamentale. Pourtant, aucun de ces deux segments du chapitre 11 de la Constitution ne traite ou n’évoque explicitement ou implicitement le cas de figure du transfert « volontaire » de la fonction suprême de l’Etat par un président faisant fonction. Dès lors, dans l’état actuel du droit puisque les deux vice-présidents de la République élus en 2016 (p.m. le second vice-président Henry Van Thio (65 ans) a été autorisé à se retirer pour raison de santé le 22 avril 2024) ont démissionné et n’ont pu être remplacé, seul le président U Win Myint détenu depuis le pronunciamento est constitutionnellement compétent pour convoquer une session du NDSC et présider ses travaux. Autrement dit, de jure, si le parlementaire issu des rangs de la Ligue nationale de la démocratie (NLD) n’est plus en situation de convoquer le NDSC, il ne devrait pouvoir y avoir de prolongation de l’état d’urgence jusqu’au 31 janvier 2025. Par conséquent, nous assistons à une énième violation de la Constitution mise en place par les militaires il y a 15 ans et dont le SAC et son chef ne cessent de dire qu’ils en sont les rigoureux protecteurs.
Si on admet toutefois que le commandant-en-chef des services de défense exerce le pouvoir exécutif en vertu de l’état d’urgence et de l’article 419, il peut être considéré à même de convoquer une réunion du NDSC. Pour autant, cela ne fait pas de lui le président du pays puisque celui-ci doit être nécessairement un parlementaire (article 59 (c)), élu par un collège particulier (article 6O). En outre, les articles 63 et 67 précisent bien que la fonction présidentielle est incompatible avec tout emploi public. Autrement dit, aujourd’hui comme demain, un même homme ne peut et ne pourra pas cumuler les fonctions de chef de l’Etat et de commandant-en-chef des services de défense. Nonobstant cette réalité constitutionnelle, le général Min Aung Hlaing va convoquer et présider une réunion du NDSC au cours de laquelle il sera juge et partie puisqu’il lui incombera de présenter dans cette instance sa mise en œuvre de l’état d’urgence.
Vers 6 mois à 1 un an d’état d’urgence de plus
A en juger par l’ampleur des combats des derniers mois entre la Tatmadaw et les groupes ethniques armés associées aux forces révolutionnaires nées du putsch de 2021, l’état d’urgence a vocation à être prorogé jusqu’au début voire la mi-2025. A court terme, il vise à pérenniser au mieux l’emprise du SAC et de son chef sur les institutions plus qu’à renverser un rapport de force militaire tendanciellement défavorable. Cette perspective inquiète et, au fond, insatisfait les pays voisins, à commencer par la Chine.
Depuis quelques temps, Pékin tente, avec de moins en moins de discrétion, de convaincre ses interlocuteurs birmans d’installer, au plus vite, un gouvernement de transition « civil » afin d’organiser les élections générales promises par la junte depuis plusieurs années déjà. Ce message a été passé au général (retraité) Thein Sein – au pouvoir de 2010 à 2016 – par les plus hautes autorités de Zhongnanhai alors qu’il était le 29 juin un hôte de marque de la conférence marquant à Pékin le 70ème anniversaire des cinq principes de la coexistence pacifique. Il a été répété de manière similaire lors de la venue du 20 au 27 juillet pour un « voyage d’amitié » de représentants de quatre partis politiques birmans (Parti du Front de l’Arakan (AFP), Parti démocratique des nationalités shan (SNDP), Parti populaire (PP), Parti de la solidarité et du développement de l’Union (USDP)) et de membres de la Commission électorale de l’Union (UEC). Cette suggestion exprimée avec insistance a, semble-t-il, profondément irrité le général Min Aung Hlaing qui y voit une ingérence intolérable de la République populaire dans les affaires intérieures de la Birmanie mais surtout une tentative de réinstaller au cœur du pouvoir son prédécesseur militaire de 79 ans. Une chose est sûre le SAC et les diplomates chinois discutent des élections. Le 4 juillet, par exemple, l’ambassadeur Chen Hai quittant son poste a évoqué ce sujet de coopération parmi d’autres lors de sa réception d’adieu par le chef de la junte.
La main sur le calendrier électoral
Le général Min Aung Hlaing entend garder la main sur le calendrier électoral. La durée de l’état d’urgence en est un instrument clé puisque l’objectif répété depuis deux ans est, très officiellement, de tenir une consultation dans un pays « en paix et stable ». S’il est suspendu alors le scrutin devra être orchestré dans les 6 mois dit la constitution. Certes, il peut s’interrompre à tout moment mais le plus commode sera probablement de l’amener à s’achever au 31 juillet prochain, après l’avoir reconduit une fois encore le 31 janvier 2025. Ce timing permettrait d’enjamber les contraintes calendaires des fêtes du nouvel an bouddhique en avril et de la saison des pluies qui suivra. Si le général Min Aung Hlaing n’a pas encore été aussi précis sur la date de la votation, le 15 juin lors d’un déplacement à Meiktila dans la province de Mandalay, il a publiquement évoqué « 2025 ». Toutefois, ce scrutin pourrait bien s’avérer très différent de ceux de 2020, 2015 et 2020 car le généralissime a précisé dans une interview le 18 mars que les élections prévues pourraient ne pas être nationales, mais plutôt régionales ou partielles. A ce stade, l’objectif principal du SAC est de proclamer, urbi et orbi, qu’il travaille à la tenue des élections promises. La réunion du cabinet du 5 juillet sous l’autorité du général Min Aung Hlaing, consacrée à ce dessein, en est l’illustration, tout comme la perspective du recensement des électeurs prévu en octobre.
François Guilbert
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